Megaprosjekta sprekk!
Har du høyrt om megaprosjekta si jarnlov? Megaprosjekt flest held ikkje budsjetta, dei held ikkje tidsfristane og dei leverer ikkje i høve nytteeffekt . Og det skjer gong etter gong. Dei fleste megaprosjekt vert endra og fiksa på undervegs. Vi har dei i Møre og Romsdal òg.
Illustrasjon: Welde & Odeck (2017)
Professor Bent Flyvbjerg ved Säid Business School (Universitetet i Oxford) er mannen bak denne “lova”, som han på engelsk presenterer slik: The iron law of megaprojects: Over budget, over time, under benefits. Over and over again.
Døme på megaprosjekt, med investeringar i milliardklassen, kan vere kulturbygg, ei jarnbaneutbygging, eit IT-prosjekt eller ein veg eller eit sjukehus. Ifølgje forskinga til Flyvbjerg klarer kun 1 av 10 prosjekt å levere på anten budsjett, tid eller nytte. Om ein krev suksess på alle tre parameter samtidig, er det faktisk berre 1 av 1000 som leverer varene!
Men det er håp: det står ikkje så aller verst til når det gjeld norske megaprosjekt - Flyvbjerg si forsking til trass. Forsking frå Consept-miljøet på NTNU (Welde m.fl. 2017) viser at det ikkje er noko spesielt som tyder på at norske prosjekt generelt vert dyrare etter avgjerd om bygging. 8 av 10 norske prosjekt leverer innan kostnadsramma, medan ca. halvparten held seg innan styringsramma. Kvifor er vi tilsynelatande så mykje betre i Norge?
(Edit juni 2020: Welde m.fl. (2019) ser i ein nyare rapport ei litt urovekkande auke i underestimering/overskridingar over tid.)
Få prosjekta inn i lysløypa!
Det kan sjå ut som at den norske og internasjonale forskinga skil lag fordi ein legg til grunn ulike premiss. Budsjettsprekk, kostnadssprekk, utvida og sprengde styrings- og kostnadsrammer; det sentrale spørsmålet er kva ein tolkar som avgjerdspunktet (descision-to-build). Eit budsjettestimat i tidleg fase er noko heilt anna enn ei vedtatt kostnadsramme (td. i Stortinget, Fylkestinget eller eit styrevedtak i eit helseføretak).
Problemet, og dermed grunnlaget for i det heile å snakke om eventuelle mislukka prosjekt (som Flyvbjerg gjer med si jarnlov), ligg altså i prosessane i forkant av endeleg oppstartsvedtak: frå tidleg press og innsalg frå ulike ivrige "stakeholders" (politikarar, teknologar/byråkratar, næringslivsaktørar osb.).
Dette får også støtte frå Welde og co. i Trondheim , som i ein mindre studie i 2014 avdekka til dels svært stor avvik frå tidlegfase (innsalsperioden) til fix ferdig prosjekt: frå +70 til +1300 % overskriding. Utover dette er det i Norge lite forsking på kostnadsutviklinga frå tidleg fase.
Via forstudiar/-prosjekt, planarbeid og politiske prosessar vert mange dårlege prosjekt jobba fram og klargjort for vidare behandling i systemet. I denne fasen er prosessane ofte prega av unøyaktig og aktørbasert synsing, vurdering og egoistisk rasjonalisering. Helsing professor Flyvbjerg.
Enkelt forklart: har du dei “argaste” folka med på laget i megaprosjekta sine tidlege fasar, kjem du langt. Det handlar om å få prosjekta inn i lysløypa fram mot vedtak. Ein kan faktisk kome inn på NTP. Eller for den del: få lagt eit sjukehus til ein spesifikk lokasjon til ein spesifikk pris og med eit spesifikt innhald.
Ein kan ikkje snu (stopp - tenk - kna - bygg)
I desember 2018 kom Nordøyvegen-prosjektet til eit endeleg point of no return då saka kom opp i Fylkestinget. Ein hadde i realiteten ikkje noko val: Prosjektet måtte prosjektet køyrast vidare. Fallhøgda ved avbrot etter å ha brukt store summar på planlegging fram og attende (og delvis anleggsstart!) vart for stor, noko også fleire av politikarane i fylkestinget var inne på i debatten.
Utan å dra samanlikninga for langt: Flyvbjerg og kollegaene i Oxford-miljøet kjem med ei forskingsbasert forklaring på det same. Ein kjem i såkalla innlåsing (lock-in). Dysfunksjonelle prosjekt må fullførast. Men først må bremsene på og konseptet fiksast (break-fix): rett og slett stoppe midlertidig opp og kna prosjektet på nytt. På denne måten held ein kostnadsramma som politikarane/eigarane har vedtatt.
Slik har ein altså fått både knadd og køyrt gjennom prosjekt som Nordøyvegen, og truleg også Møreaksen*. I Nordøyveg-prosjektet har det handla om diskusjonar kring bompengeinnkreving, uforutsette marknadsforhold og byggekostnader. Med Møreaksen har mykje handla om diskusjonar kring høg fart og vegstandard og etter kvart også krav til kostnadsreduksjonar.
Strippa sjukehus?
Kva så med SNR? Sjukehusprosjektet på Hjelset er definitivt komen i både lock-in og break-fix:
Etter den første famøse anbodsprosessen måtte helseføretaket stoppe, tenkje og kna prosjektet på nytt. Ein hadde ikkje rett kompetanse i eigne rekkjer - ikkje eingong staten sitt eige “fagmiljø” i Sykehusbygg HF klarar å mønstre prosjektleiarar i “argaste”-klassen. Prosjektleiarar frå den lukrative konsulentbransjen er no henta inn og gitt direktørtitlar i Sykehusbygg-organisasjonen.
Skanska vart nyleg vald som entreprenør med entrepriseforma Totalentreprise med samhandling, noko som i praksis betyr at entreprenøren skal bygge "noko" innanfor ei gitt budsjett. I pressemeldinga vert det opplyst at denne kontrakten er på 2,1 mrd. 2019-kroner.
Kva betyr denne kontrakten? Kor er vi i lysløypa? Ifølgje denne presentasjonen er prosjektet frå og med no inndelt i to fasar: 1 - Prosjektutviklingsfasen (der vi er no), og 2 - Gjennomføringsfasen. Kva er det vi får får 2,1 mrd. kroner? Den totale ramma for SNR-prosjektet er 4,5 mrd 2019-kroner, inkl. DMS i Kristiansund.
Både Skanska og Superkonsulentane frå Sykehusbygg (altså WSP) har vore ute ein prosjektvinterdag før, og kjem til å levere eit prosjekt til avtalt pris: det handlar berre om kva byggherren er villig til å bruke. Dei har på ingen som helst måte lova å levere eit SNR med dei funksjonane som heile vegen har vore lagt til grunn for byggeavgjerda. Dette kjem fram både i måten prosjektet er organisert på etter restarten, og formuleringane i både styrepresentasjonen og pressemeldinga nemnt ovanfor.
Er det grunn til uro? Tja. Både Nordmøringar og Romsdalingar må i alle fall passe på: dersom ein ikkje kan bygge SNR slik det var spesifisert før break-fix-punktet i 2018, er det ikkje berre val av kvalitet på fasadeplater og parkeringsareal ein må skjere ned på.
(Edit juni 2020: Det ser pr. juni 2020 ut som at prosjektet går på skinner. Men, det er jo eit fixa prosjekt. Vi ventar i spaning på fortsettelsen. Funksjonsfordeling. Totalbiletet i heile HMR. Eg berre nemner det.)
__________
*Sjølv om regjeringa i 2014 bestemte at fjordkryssinga omellom Ålesund og Molde i samband med ferjefri E39 skulle skje frå Vik i Tomrefjord via Tautra og Otrøya, inn til Molde frå vest, er prosjektet sett i spel. Alternativet Romsdalsaksen (RA) seglar stadig sterkare fram som eit reelt alternativ - reelt i alle fall om du spør ein stadig meir høglydt tilhengarskare i sosiale medium og avisene sine spalter og kommentarfelt. I tillegg til at RA-tilhengarane meiner at Møreaksen vart jobba fram i eit kynisk maktspel, iscenesett over tid, er dei svært opptekne av å selje inn sitt prosjekt som eit langt billegare og meir samfunnsøkonomisk lønsamt prosjekt enn Møreaksen (som altså er det prosjektet som er valt). I tillegg hevdar dei at RA er sikrare og meir klimavennleg.
Alt dette skal denne skribenten kome attende til, men om vi held oss til tidleg kostandsestimering og fare for overskridingar, er det mykje som tyder på at jarnlova til Professor Flyvbjerg også gjer seg gjeldande her. Med andre ord: kostnadsestimeringa når det gjeld omkamp-alternativet RA er også høgst truleg underestimert.
KJELDER:
Flyvbjerg, B. (red.) : The Oxford Handbook of Megaproject Managment. Oxford: Oxford University press 2017
Welde, M et.al (2014): Lav prising – store valg. En studie av underestimering av kostnader i prosjekters tidligfase. Concept rapport Nr. 39. Trondheim: NTNU/Consept. Lenke
Welde, M. (2017): Kostnadskontroll i store statlige investeringer underlagt ordningen med
ekstern kvalitetssikring. Consept-rapport nr. 51. Trondheim: NTNU/Consept. Lenke
Welde, M & Odeck, J (2017): Cost escalations in the front-end of projects – empirical evidence from Norwegian road projects, Transport Reviews. Lenke
Welde, M et.al (2019): Estimering av kostnader i store statlige prosjekter:Hvor gode er estimateneog usikkerhetsanalysene i KS2-rapportene? Consept-rapport nr. 51. Trondheim: NTNU/Consept. Lenke